ТРЕБОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛНОЙ ТЕХНИКИ
И. Кузнецова, главный специалист отдела правового обеспечения реформ управления правовых актов и систематизации законодательства Министерства юстиции Приднестровской Молдавской Республики, преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса ЛГУ им. Т.Г. Шевченко
В настоящее время в республике разработано и принято достаточно большое количество правовых актов. С законами повседневно соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы и хозяйствующие субъекты. Следует констатировать тот факт, что обилие актов, нередко слабо подготовленных и противоречащих друг другу, не влияет на уровень законности в стране.
Качество законов остается невысоким и в немалой степени — из-за явной недооценки роли законодательной техники. В результате возникает много юридических коллизий, которые могли бы быть предотвращены.
На основании этого можно сказать, что тщательная подготовка проекта является основанием для успешной реализации акта. Естественно, что акт, который подготовлен наспех, создает проблемы для дальнейшей реализации в правоприменительной практике.
Подготовке правового акта должно уделяться значительное внимание на всех ее стадиях от разработки концепции до окончательного принятия и вступления в действие акта.
Следует отметить, что проектирование любого закона является творческим процессом, но его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь — положениям Конституции, законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники.
Законодательная техника представляет собой достаточно сложную систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового акта, системным связям норм как внутри самого закона, так и с другими законодательными актами, к стилю законодательства.
Таким образом, законодательная техника предъявляет к проекту достаточно разнообразный круг требований. Несоблюдение законодательной техники может проявляться многогранно в оформлении правового акта, структурирование текста, языковые требования к изложению нормативных предписаний в неадекватности принимаемого закона общей системе правового регулирования общественных отношений (несоблюдение правотворческих полномочий, противоречивость норм одного закона или разных правовых актов и т.п.).
Требования законодательной техники можно разбить на несколько взаимосвязанных групп, в первую очередь хотелось бы отметить следующие:
При подготовке проекта закона необходимо учитывать, что каждый закон должен иметь предмет правового регулирования. В случае, если в проекте не будет четко сформулирован предмет правового регулирования, это породит ошибки при его исполнении либо станет «мертвым».
Определение предмета законодательного регулирования включает в себя выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. По мнению Тихомирова Ю. А. при определении предмета правового регулирования необходимо исходить из следующего круга отношений, которые можно отнести к законодательно регулируемым, это отношения, отвечающие следующим признакам:
а) высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина;
б) стабильность;
в) первично-нормативное регулирование;
г) предопределенность конституций;
д) правомочность субъекта законодательной деятельности[1].
Предметом правового регулирования могут быть отношения уже существующие в обществе либо отношения, возникновение которых возможно на территории данного государства с учетом сложившихся экономических и социальных основ. То есть, нет необходимости законодательно регулировать отношения, которые не существуют и возникновение которых затруднено на территории республики.
Например, единственным водным бассейном Приднестровской Молдавской Республики в силу географического положения является река Днестр. Естественно, на нашей территории судоходство сведено до минимума, в силу чего необходимость в законодательном регулировании отношений, возникающих в процессе деятельности водного транспорта, отсутствует, и нет необходимости в разработке проекта Закона «О внутреннем водном транспорте в Приднестровской Молдавской Республике».
Нельзя не обратить внимание на тот факт, что не все социальные ценности могут быть защищены. В обществе существуют отношения, которые просто не поддаются законодательному регулированию. Именно поэтому при подготовке правового акта необходимо использовать социологические и статистические данные для прогноза его необходимости и жизнеспособности.
Так же, при определении предмета правового регулирования того или иного закона необходимо учитывать определение закона как правового акта. Теорией государства и права Закон определяется как нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения. На основании данного определения можно сделать вывод, что законодательному регулированию подлежат общественные отношения, имеющие наибольшую значимость в обществе. От степени значимости тех или иных отношений необходимо решать вопрос о необходимости урегулирования их именно актом высшей юридической силы — законом.
На стадии разработки проекта закона важно определить «набор понятий», которые предполагается использовать.
В рамках закона необходимо использовать, прежде всего, научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их недооценка и игнорирование ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Следует правильно применять конституционные понятия, не допуская произвольных отступлений от них.
В рамках системы континентального права, далеко не каждый закон сопровождается набором собственных понятий. Они уже заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. Что нельзя сказать о нашей системе права. Так, Закон Приднестровской Молдавской Республики «О средствах массовой информации» содержит 20 определений, смысловую нагрузку которых законодатель вложил, закрепляя данные понятия определить достаточно тяжело. Например, закрепляется понятие «средства массовой информации» и далее закрепляются понятия «муниципального средства массовой информации» и «государственного средства массовой информации», существенно ли меняется смысл данных понятий, добавляя к ним одно слово или заменяя его другим. Естественно, можно было ограничиться одним понятием «средство массовой информации», не загружая закон. Так же, данный закон содержит понятие «лицензии» в го время как понятие «лицензии» определено в Законе Приднестровской Молдавской Республики «О лицензировании отдельных видов деятельности». Причем, понятие «лицензии», закрепленное в Законе ПМР «О лицензировании отдельных видов деятельности» и понятие, закрепленное в Законе ПМР «О средствах массовой информации» несколько разнится.
Приведенный пример показывает, что, закрепляя основные понятия, используемые в том или ином законе, необходимо достаточно внимательно определять закрепляемые формулировки и при этом анализировать формулировки, уже закрепленные действующим законодательством.
В Законах Приднестровской Молдавской Республики достаточно большое место уделяется закреплению понятий, при чем многие из которых получают признание в каком-либо одном законе или даже в одной статье закона. Положительно ли этот факт влияет на правоприменительную практику? Ответить на данный вопрос можно с учетом мнений ведущих ученых в области права, их позиция в данном вопросе сводится к следующему:
- во-первых, вводить нормативные понятия необходимо только в базовых законах (кодексах),
- во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами —дефинициями и главами, статьями закона,
- в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм - дефиниций в других законах и иных актах[2].
Не каждый законодательный акт должен содержать нормы, закрепляющие только основные понятия и не несущие какой-либо нормативной нагрузки. Такое положение не отвечает требованиям законодательной техники.
Также, что касается требования, предъявляемого к понятиям, используемым в законах. Необходимо исходить из следующего правила: слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в действующем законодательстве, нередко при подготовке правовых актов используются одни термины, но в них вкладывается совершенно разная смысловая нагрузка.
Немаловажной проблемой в законотворческом процессе является подход, при котором законодатель принимает отдельные положения с тем расчетом, что в любой момент в него можно будет внести изменения и дополнения.
Несмотря на относительную «молодость» кодификационных актов Приднестровской Молдавской Республики, в них уже неоднократно вносились изменения и дополнения. Вносились изменения и дополнения в гражданский и уголовный кодекс Приднестровской Молдавской Республики. Кодекс об административных правонарушениях подлежит тщательной переработке.
Несомненно, реформирование — весьма трудоемкая работа, и при разработке законодательства трудно учесть все нюансы. Но частые внесения изменений и дополнений в уже действующие акты очень затрудняет их применение. Граждане и организации не всегда следят за текущими изменениями законодательства и порой совершают действия со ссылкой на нормы, которые уже были изменены или отменены.
При разработке актов, которые вносят изменения и дополнения в другие акты, необходимо большое внимание уделять правильности указания нормы, в какую вносятся изменения. Также необходимо помнить, что не допускаются поправки третьего рода, то есть, акты, которые вносят изменения в уже измененный акт.
Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда, например, субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации.
В законодательстве заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. В законах почти всегда предусматривается специальная норма, устанавливающая ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего такая статья сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики. При закреплении в законах статьи такого содержания необходимо выяснить, имеются ли в действующем законодательстве нормы, устанавливающие ответственность за данный вид правонарушений или преступлений. В противном случае может возникнуть пробел в праве, и лица, нарушающие положения такого закона, не будут нести какую-либо ответственность в силу отсутствия санкции за конкретное правонарушение.
В настоящей статье речь идет лишь о некоторых требованиях законодательной техники. Существуют и другие требования законодательной техники.
На сегодняшний день требования законодательной техники законодательно не закреплены. Эти требования нашли отражение в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью. Естественно, обращаясь к работам тех или иных ученых, можно заметить различные требования законодательной техники. Одни авторы делают акцент на одних требованиях и правилах. Другие авторы выделяют иные правила. Так, в работах некоторых правоведов можно встретить требования, касающиеся: согласованности проектируемых норм с системой действующего законодательства, максимальной экономии норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов, требования к стилю и языку закона. Круг освещаемых в таких работах вопросов не всегда однозначен, но это не означает, что среди правил законодательной техники имеются обязательные и необязательные требования. Так как требования законодательной техники пока не нашли своего законодательного закрепления, нельзя выявить все требования к проектам, мнения ученых по этому вопросу могут расходиться. В связи с этим полезен и весьма поучителен зарубежный опыт законодательной техники. Во многих европейских странах много лет устойчиво применяются правила, касающиеся не только способов оформления законодательных текстов, но и подготовки их с точки зрения правильного выбора предмета регулирования и формы акта. Соответствующие требования получили общеобязательное признание. Так, 10 июня 1991 года федеральный министр юстиции Германии утвердил «Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему праву и их единообразного оформления».
В Польше, Франции, Чехии, Венгрии действуют технико-юридические правила, содержащиеся либо в регламентах парламентов, либо в специальных документах правительств и министерств юстиции. Своеобразной унификации в данной сфере способствуют рекомендации Европейской Ассоциации содействия законодательству, глоссарии Совета Европы по вопросам местного самоуправления и др.
В нашей республике в настоящее время до сих пор нет акта, посвященного законодательной технике, лишь в отдельных актах закреплены некоторые положения требований законодательной техники.
Так, в Законе Приднестровской Молдавской Республики «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» определены принципы правотворчества. Одним из таких принципов является соблюдение требований законодательной техники. Но какие именно правила законодательной техники при подготовке актов необходимо учитывать, законодатель не определил (выше было сказано, что требования законодательной техники в различных трудах ведущих ученых отмечаются различные).
Так же Закон Приднестровской Молдавской Республики «О регламенте Верховного Совета» содержит норму, согласно которой законопроект, вносимый в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет, должен быть подготовлен с соблюдением законодательства, устанавливающего требования законодательной техники. Опять же, о каких именно требованиях, и о каком законодательстве, устанавливающим такие требования идет речь, в законе не определено.
Более детально определены требования к проектам правовых актов в Распоряжении аппарата президента и Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 16.09.1998 года № 138р/а «Об утверждении основных требовании к оформлению документов Президента и Правительства Приднестровской Молдавской Республики». В частности, данный акт определяет требования к порядку нумерации составных частей акта, подробно определяется, что указывается в каждой составной части акта, каким образом оформляются внесение изменений в другие акты и ссылки на другие правовые акты, какие сокращения приемлемы в правовых актах, а какие нет. Конечно, данный акт несколько определяет требования, на которые необходимо обратить внимание при подготовке правовых актов. Но нельзя не обратить внимание на тот факт, что данный акт предъявляет требования к правовым актам президента и правительства республики. Порядку подготовки подзаконных актов также посвящен Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики от 12.07.2001 года № 295 «О порядке подготовки проектов правовых актов и об общих принципах взаимодействия исполнительных органов государственной власти с Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики», но данный акт также носит подзаконный характер.
Следует отметить, что все вышеперечисленные акты очень подробно закрепляют требования к пояснительной записке, прилагаемой к проекту правового акта. Но решит ли пояснительная записка все проблемы, возникающие при принятии и последующей реализации правовых актов. Ведь пояснительная записка носит информационный характер и не имеет силы в процессе правоприменения, граждане и организации, которые на практике сталкиваются с уже принятыми и вступившими в силу актами, никогда не узнают, что послужило основанием для принятия такого акта и какие последствия данный акт должен внести в нашу жизнь. Наверное, для того, чтобы акты, принимаемые на территории нашего государства, были более понятны при их применении и содержали больше ответов, чем вопросов в определенной сфере регулирования, на законодательном уровне необходимо больше внимания уделять нормативной части правового акта.
На мой взгляд, требования, предъявляемые к правовым актам, в том числе требования законодательной техники должны быть систематизированы и закреплены на государственном уровне, что, несомненно, даст свой положительный результат.
_________________________-
1. Тихомиров Ю.А. «О правилах законодательной техники», ж-л Российское право, 1999, №11.
2. Надеев Р. «Законотворческие ошибки», ж-л «Российская юстиция», 2001, №5.
